거버넌스의 등장

1. 거버넌스란?

 거버넌스는 공공 및 사적 개인들과 제도들이 공공목적을 달성하기 위해 자신들의 공통적인 업무를 관리하고, 자원을 통제하고 권력을 행사하는 무수한 방법들의 집합체이며, 갈등적인 이해들이나 다양한 이해관계들이 수용되면서 상호협력적인 행동이 취해질 수 있습니다. 거버넌스는 순응을 집행하는, 권력을 행사하는, 공식적인 제도들과 레짐뿐 아니라 일반인들이 동의하거나 자신들의 이해관계로 간주하는 비공식적인 관행들도 포함합니다. 이러한 거버넌스는 정부 혹은 통치와 직접적으로 관련된 개념입니다. 거버넌스는 통치과정과 관련된 정부의 의미 변화, 기존의 질서정연한 규율의 변화된 조건, 사회가 통치되는 새로운 방식을 지칭합니다. 특히 거버넌스 개념이 최근에 와서 부각된 배경은 정부의 위기 혹은 통치능력이 위기 상태이기 때문입니다. 이는 정부의 중앙집중적 권위의 상실, 정부정책의 효과성과 효율성의 저하, 이에 따른 공공 및 사부분의 파트너십 네트워크 중시 등 때문입니다. 정보화와 세계화가 지배하는 사회는 더욱 복잡하고 다양화되었으나 이에 대한 정부의 통제나 규제의 역량에는 뚜렷한 한계가 드러나고 있습니다. 한편으로 국가의 권력과 책임이 지역과 지방으로 확산되어 가는 지방화라는 아래로부터의 압력도 거버넌스의 선택을 불가피하게 하고 있습니다. 전통적인 정부 체제의 입헌적, 공식적 이해에 대한 도전으로서 무수한 이해당사자들이 정부정책 결정에 참여하게 되었습니다. 물론 국가에 대한 전통적인 견해는 국가가 개념적으로나 경험적으로 여타 부문으로부터 분리가 되어있고 권력의 중심에 있다고 간주합니다. 국가가 시장에 개입하고 기업소유구조를 변화시키며 이질적인 사회집단 간에 부를 재분배하거나 공공서비스를 확대 또는 축솧고 있으며, 이러한 점에서 국가는 강력한 제도들의 집합이라는 것입니다. 거버넌스 관점은 국가개념과 국가능력의 이러한 원천에 이의를 제기합니다. 국가는 자체의 목적을 달성하기 위해 다른 사회행위자를 동원한다는 것입니다. 이 견해는 국가를 단일체로 보지 않고 훨씬 많은 제도적 분절화와 불일치가 존재하며, 제도 내부와 그 사이에 긴장과 모순이 있다고 가정합니다. 또한 이 견해는 국가 통제 자원이 대부분의 사회행위자들에게 점점 덜 중요해진다고 봅니다. 거버넌스의 다양한 개념들은 모두 공통의 사회적 목적을 추구하는 데 있어서 네트워크의 역할에 상당부분 초첨을 맞춥니다. 이들 네트워크는 정부 간 또는 조직 간의 네트워크일 수도 있고, 초국가적이거나 혹은 국가와 사회의 경계를 넘나는 신뢰와 상호성의 네트워크일 수 있습니다. 거버넌스 이론은 제도의 변화에 관심이 있으며, 독립변수로서 인간행위에도 관심을 갖습니다. 제도적인 관점에서 거버넌스는 시민과 공직자가 행동하고 정치가 벌어지는 틀, 시민사회의 정체성과 제도를 형성하는 틀에 영향을 미치는 것을 의미합니다. 그런점에서 거버넌스를 정치게임의 규칙을 정하고 관리하는 것으로 볼 때 핵심개념들은 전통성, 효율성, 민주주의, 책임성 등을 의미합니다. 규칙이 안정적이기 위해서는 정통성과 효율성이 확보되어야 하고, 제도와 과정이 민주적이어야 하기 때문입니다. 현재 거버넌스의 정의와 관련해서는 유사성이 있음에도 불구하고 서로 다른 정의가 사용되고 있으며, 이들은 상이한 학문적 논의의 맥락에서 이해됩니다. 행정학 및 정책학 분야에서 거버넌스 연구의 목적은 주로 정책 네트워크가 어떻게 형성되는가, 그것이 어떻게 기능하고 변화하는가를 설명합니다. 여기에서 관련되는 행위자는 정치인, 이익단체의 고위책임자나 시민사회단체의 대표자, 정부 관료 등이 있습니다.

 

 

2. 정치경제학과 거버넌스 이론

 정치경제학에 있어 거버넌스 이론은 국가중심이론과 이에 대한 반론으로 등장한 시장중심이론의 맹점을 보완하기 위해서 시민사회 중심의 파트너십 또는 네트워크가 구성 작동되어 한다는 것으로 이해될 수 있습니다. 우선 거버넌스 이론이 비판적인 대안을 제시하고자 했던 국가중심적 이론은 발전국가론과 복지국가론이었습니다. 둘은 발전과 평형이라는 각각의 목적을 달성하기 위해 국가가 시장에 간섭을 마다하지 않는다는 내용이었습니다. 그러나 앞에서 살펴보았듯이 복지국가는 1970년대에 들어와 위기에 직면하고 그 대안으로 등장한 신자유주의저 개혁은 개인의 자유와 이익을 증진할 수 있는 사회와 시장을 건설하고자 했습니. 신자유주의는 과대팽창한 국가의 규모를 축소하고 복지제도를 자조원칙에 입각해 재편하였으며, 국가의 지원과 규제를 축소하고, 노동시장 유연화 조치를 취했습니다. 이런 개혁 결과로 등장한 것이 규제국가입니다. 규제국가는 덜 간섭적이고 제한된 국가의 역할을 상정합니다. 이 점에서 규제국가는 거버넌스와 접목됩니다. 여기서 거버넌스는 상호의존, 자원교환, 게임의 법칙이자, 국가로부터 상당 정도의 자율성을 보유하고 있는 자발적 조직의 정책 네트워크를 의미합니다.

 

 

 

3. 국제관계론과 거버넌스 이론

 국제관계이론에서는 글로벌 거버넌스가 제시됩니다. 지구환경에 대한 위협, 빈곤 퇴치의 문제, 지구적인 무역협정 등 급격한 세계화로 인해 초래되는 문제의 해결에 기여할 수 있는 규칙과 절차는 글로벌 거버넌스를 통해 국가 간, 정부 간 협조뿐만 아니라 비정부기구, 다국적기업, 세계 자본시장, 세계 언론매체 등이 자발적 상호협조체제를 만들어 설정할 수 있습니다. 냉전 종식 후 안보, 군사 및 정치이슈에서 경제, 문화, 인권, 환경 등으로 이슈가 확산되고 더 이상 한 국가가 자국의 문제를 국가 간의 외교, 군사 관계로 해결할 수 없으며 다양한 행위자들과 상호관계 및 협력이 필요하게 되었습니다. 이때 적절한 분석의 틀로 등장한 것이 글로벌 거버넌스입니다.