의회의 구조 : 양원제와 단원제

일반적으로 의회 구조는 양원제와 단원제로 구분되는데 단원제는 하나의 의회, 즉 하원만이 존재하며 양원제는 상원과 하원 양원이 존재합니다. 하원과 상원이라는 개념은 영국 의회에서 유래한 것으로, 귀족원의 권한이 더 많고 권위도 더 높았기 때문에 상원이라고 불렀고, 서민원은 하원이라고 불렀습니다. 단원제는 국민에 의해 선출되는 의원들이 하나의 원을 구성하고 단일한 의사결정 권한을 가지며, 양원제는 상호 독립적인 두 개의 원이 독자적으로 의사결정 과정을 거치고 양원의 의사결정 사항이 일치할 때 효력이 발생합니다. 그럼 양원제와 단원제를 조금 더 자세하게 알아보겠습니다.

1. 양원제와 단원제의 형성배경

먼저, 양원제의 형성배경부터 알아보겠습니다. 양원제는 중세 신분 계급을 대표하는 신분제가 발전하여 형성된 의회제도입니다. 중세시대 신분제 의회는 귀족, 성직자, 기사 그리고 시민으로 구성된 3원 또는 4원의 형태를 유지하면서 군주의 권력 행사에 대한 자문 역할을 담당했습니다. 이러한 신분제 의회가 양원제로 발전했습니다. 현대 정치에서 의회를 가지고 있는 국가 중 다수가 양원제를 채택하고 있습니다. 그러나 양원제를 채택하게 되는 이유는 나라마다 다르며, 각국의 양원이 갖는 역할과 권한 또한 서로 다른 모습을 보입니다. 양원제를 채택하는 이유는 크게 세 가지 차원에서 설명할 수 있습니다. 첫째, 양원제는 역사적 차원에서 볼 때 군주국가의 구조적 특수성에 기인한 것으로, 귀족과 평민이라는 이원적 사회구조를 바탕으로 상원은 귀족으로, 하원은 평민으로 구성됩니다. 둘째, 하나의 의회보다 두 개의 의회가 권력의 집중과 다수파의 횡포를 방지하는 데 안전하다는 것입니다. 셋째, 하나의 원보다는 두 개의 원이 정책 결정 과정에 있어서 더욱 신중한 결정을 내리게 해줍니다. 넷째, 연방제 국가의 특성을 반영하기 위해서입니다. 인구비례에 의해서만 국민을 대표하도록 하게 되면 연방제 국가에서 인구가 적은 주는 상대적으로 대표의 정도가 약해질 수밖에 없습니다. 따라서 인구에 비례한 대의기구의 구성과 함께 각 주를 동등하게 대표할 수 있는 또 다른 대표기구를 두어 상대적 불균형을 해소하고자 합니다. 대표적인 국가가 바로 미국입니다.



다음으로 다원제의 형성배경을 알아보겠습니다. 단원제 의회도 양원제와 마찬가지로 중세 신분제 사회가 변화하는 과정에서 형성된 의회제도이지만, 역사적으로 양원제 시행 과정에서 하나의 개선책으로 구상되고 설치된 것이기 때문에 연혁적으로 양원제 의회에 비해 짧습니다. 단원제 의회가 처음 형성된 역사적 기원은 프랑스 혁명에서 찾을 수 있습니다. 루이 16세가 국가의 재정난 극복을 위해 175년 만에 신분제 의회를 소집했는데 귀족원과 서민원의 갈등으로 의회가 성립되지 못했습니다. 프랑스는 이러한 결과를 양원적 의회의 폐해로 인식했고, 프랑스 신분제 의회는 영국과 달리 귀족원과 서민원으로 양분하여 발전되지 못했습니다. 결국 프랑스는 주권 불가분이라는 이론적 근거에 의해 서민원만이 진정한 국민의회임을 주장하였고 1789년 프랑스혁명을 계기로 단원제 의회를 채택하였습니다. 프랑스가 혁명 직후 단원제도를 채택하게 된 이유와 그 이론적 논거는 크게 다음과 같습니다. 첫째, 당시 프랑스는 혁명정신에 비추어 양원제도를 선택한다면 신귀족계급을 형성하게 될 우려가 있고, 혁명의회가 대개혁을 강력히 추진하기 위해서는 일반 시민에게만 기반을 두는 단원제도를 채택해야 했습니다. 둘째, 의회는 국민주권을 대표하는 기관이며, 주권은 단일 불가분의 성질을 가지고 있기 때문에 그 대표기관도 단일 불가분이어야 했습니다. 셋째, 입법상의 실제적 면에서 볼 때 양원제도는 시간을 지연시킬 뿐만 아니라, 민의에 의해 선출된 하원에서 필요하다고 인정되는 입법이나 결정 사항을 거부한다며 이는 민의를 반역하는 결과가 됩니다.

 

2. 양원제와 단원제의 구성

양원제와 단원제의 구성은 의회의 규모, 의회선출 방법, 의원의 임기, 의회의 권한으로 분류하여 비교하는 형식으로 설명하겠습니다. 첫째, 의회의 규모입니다. 양원제의 경우, 일반적으로 하원은 국민에 의해 직접 선출되기 때문에 그 규모는 대게 인구를 감안하여 결정되며, 인구비례에 따라 각 선거구의 의원수가 결정됩니다. 그러나 상원의 경우에는 직접선거뿐만 아니라 세습, 임명 등 다양한 방법에 의해 선출되기 때문에 의회의 규모를 결정하는 일반적 기준을 명확히 하기 어렵습니다. 둘째, 의원 선출 방법입니다. 대부분의 단원제 국가에서는 의원들을 국민들의 직접선거에 의해 선출합니다. 그러나 선거하는 방법에서는 다양한 형태를 보이는데, 일반적으로 단원제에서 사용되는 선출방법은 단순다수제와 여러 가지 기준에 의한 비례대표제가 가장 대표적인 방법입니다. 양원제를 채택하고 있는 국가의 경우에는 양원의 조직적 특수성과 기능적 위상을 고려하여 선거 방법을 달리하는 것이 일반적입니다. 하원의 경우에는 대부분 국민들의 직접선거에 의해 선출되며, 주로 지역구 선거와 비례대표제를 혼합하여 의원을 선출합니다. 반면 상원선거는 직선과 간선 그리고 임명과 세습 등 다양한 방법이 사용됩니다. 셋째, 의원의 임기를 살펴보겠습니다. 일반적으로 상원의 임기가 하원의 임기에 비해 길며, 단원제·양원제 상원과 하원 모두 임기가 5년으로 규정하고 있는 경우가 가장 많습니다. 마지막으로 의회의 권한을 설명하겠습니다. 대부분 양원제 국가에서는 하원이 상대적으로 우세한 권한을 가지고 있으나 상원과 하원의 권한 배분은 그 국가의 형태와 권력구조와 관련성이 있습니다. 연방제 국가에서 대통령제 권력구조를 가진 경우에는 권력의 집중을 방지하고 균형을 유지하기 위해 양원의 권한을 대등하게 부여하는 경우가 많습니다. 반면, 의원내각제를 채택하고 있는 경우에는 권력의 합리화를 위해 하원에 우월적으로 권한을 배분하는 경우가 많습니다. 이러한 상원과 하원의 권한 배분을 기준으로 양원제는 크게 세 가지 유형 즉, 강한 양원제, 약한 양원제, 무의미한 양원제로 구분할 수 있습니다. 강한 양원제는 상원과 하원의 권한이 거의 동등하며 두 원이 정치과정에서 실질적인 권한과 역할을 행사하는 양원제로 미국, 독일 등이 이 유형에 속합니다. 약한 양원제는 상원과 하원의 권한 차이가 상당히 큰 양원제로 영국, 일본 등이 이 유형에 속합니다. 무의미한 양원제는 상원의 존재가 유명무실할 만큼 권한을 거의 갖지 못하여 다원제와 별 차이를 보이지 못하는 양원제로서 오스트리아와 아일랜드를 들 수 있습니다.

3. 양원제와 단원제의 장점 및 단점

양원제를 지지하는 사람들은 크게 세 가지 측면에서 양원제의 우월성을 설명합니다. 첫째, 양원제가 갖는 대표성의 문제와 관련되어 있습니다. 양원제의 경우 상원과 하원의 선출 기준이 각각 다르기 때문에 지역과 계층 그리고 인구수 등 다양한 대표성을 바탕으로 의회를 구성할 수 있다는 장점이 있습니다. 이는 인구수를 기준으로 대표자를 선출함으로써 대표하는 지역이 좁고 인구수가 적은 지역 또는 제한적이거나 차별적인 계층에 대한 대표성을 강화함으로써 대의원리의 현실적 한계를 보완할 수 있습니다. 둘째, 양원제는 국가정책의 결정 과정이 이중적이기 때문에 보다 신중하고 깊이 있는 심의와 결정이 이루어진다는 장점이 있습니다. 셋째, 상원과 하원 간의 견제와 균형, 특히 하원의 대중적 열망을 자제하는 상원의 진중한 역할이 장점입니다. 또한 의회와 정부가 정책 갈등과 대립의 관계를 형성하게 될 경우 상대적으로 이를 해결하는 것이 쉽습니다. 양원제의 단점으로는 첫째, 대개 상원은 국민들의 직접선거에 의해 구성되는 것이 아니라 관습이나 다른 기구에 의한 간접적 임명 등에 의해 구성되는데 이러한 경우 민주적 대표의 원리가 제한될 수 있습니다. 둘째, 특정 정책에서 양원이 대립적인 견해를 가지게 될 경우, 깊이 있는 논쟁과 토론을 거쳐 질적 수준이 향상되기보다는 정치적 타협에 의해 정책이 결정될 가능성이 있고, 그 결과 오히려 본래의 입법목적과 취지가 훼손된 타협적 수정물이 산출될 수 있습니다. 셋째, 상원의 하원에 대한 견제가 하원의 대정부 감독과 견제 기능의 장애물로 작용할 수도 있으며, 특히 연방제의 경우 노골적인 상원의 지방이익 옹호가 국민 전체의 의사에 역행하는 방향으로 작용해 의회의 대의기능을 손상시킬 수도 있습니다. 넷째, 양원제의 이중적 구조는 한편으로는 신중함과 입법 수준의 질적 향상이라는 긍정적 차원이 있는 것이 사실이지만 다른 측면에서 보면 시간과 비용의 중복 소비에 따른 비효율성의 측면이 지적되기도 합니

 

 다음으로 단원제의 장점은 첫째, 하나의 대표성을 바탕으로 단일 대표기구가 구성되기 때문에 직접적으로 국민을 대표할 수 있으며, 정치적 통제와 안정을 도모할 수 있습니다. 둘째, 하나의 원에 의한 단일 결정 과정을 통해 이루어지기 때문에 처리 과정이 신속하고 비용이 상대적으로 절감됩니다. 셋째, 행정부와 관계가 일원적이기 때문에 보다 강력하게 행정부의 국정운영을 견제할 수 있고, 효율적이며 적실성 있는 입법 절차 등이 보장되는 것도 단원제를 주장하는 근거로 제시되어 집니다. 다음으로 단원제의 단점은 첫째, 1개의 정당이 의회를 장악하는 경우 국가이익보다는 당파적 이해관계가 의사결정에 반영될 가능성이 있습니다. 둘째, 지나친 정치 안정과 통합성 및 효율성을 강조하게 되면 국민적 포럼의 장이 제한을 받아 행정부의 시녀가 될 가능성이 높습니다. 셋째, 대통령제에서 분점정부가 나타날 경우 과도한 행정부 견제와 통제가 발생하여 행정부의 원활한 국정운영을 해칠 수 있습니다.